Intervenció General de l'Administració de l'Estat

La Intervenció General de l'Administració de l'Estat (IGAE) d'Espanya és l'orgue governamental de control intern que assumix una doble faceta, de gestió econòmic-financera del sector públic estatal i de centre directiu i gestor de la contabilitat pública.

Història

Época primerenca

L'història de fiscalisació de les actuacions administratives en Espanya no és una novetat, puix ya abans de l'instauració del Estat lliberal varen existir diversos organismes que posseïen entre les seues competències les mencionades, tals com la Contaduría Major de Contes de Castella que data de 1437 i 1442, els Contadors Majors dels Reis Catòlics, el Consell de Facenda i el Tribunal de Oidores de Felipe II i els Superintendentes Generals de Facenda en els primers regnats de la dinastia borbònica.

En les reformes administratives dels Borbones, en el XVIII, la contabilitat va ser encomanada a dos grans organismes, en els que es varen refondre les diferents contadurías generals preexistentes i a les que es va donar el nom de Contaduría General de Valors i Contaduría General de Distribució. La Contaduría General de Valors va ser creada per Real Decret d'1 de giner de 1717 junt en les de Distribució i Millons, que substituïen a les antigues contadurías de l'época austríaca. La Contaduría General de Valors era l'autoritat superior en tot lo relatiu a la contabilitat, fiscalisació i intervenció de l'administració i recaptació dels diferents productes per contribucions i imposts.

Desenroll administratiu de el XIX

Estes contadurías es varen mantindre durant gran part de l'història espanyola, sent mencionades i ratificant les seues funcions interventores en la Constitució de 1812 (arts. 348-350). Precisament, va anar en esta constitució que es varen establir quatre tipos de control:

1. Control polític-parlamentari, atribuït a les Corts.
2. Control administratiu, a càrrec de les Contadurías de Valors i de Distribució (antecedent directe de la IGAE).
3. Control jurisdiccional, de la competència de la Contaduría Major de Contes
4. Control publicitari. Consistia en donar publicitat als contes del Regne per a que anaren de coneiximent general.

Les Contadurías de Valors i de Distribució es refonen breument en 1819 i, a partir de 1842, en la Contaduría General del Regne. En 1850 la Contaduría General es renombra com a Direcció general de Contabilitat i en 1871 com a Direcció general de Contabilitat i Intervenció General de l'Administració de l'Estat, fins a la definitiva creació de la IGAE en 1874.

La DGC concentrava baix sí totes les funcions de contabilitat, intervenció i fiscalisació, de manera que es treen de l'orgue gestor la fiscalisació que passava a la DGC, com a orgue fiscalizador independent del gestor. Igualment, en la creació d'este orgue es va entreveent l'extensió de la contabilitat i del control a la fase de reconeiximent dels drets i obligacions de la Facenda Pública.

El proyecte de Ardanaz i la Llei Figuerola

Promulgada la Constitució de 1869 el 6 de juny, el 29 d'octubre del mateix any el ministre de Facenda, Constantino Ardanaz, va presentar a les Corts un proyecte de Llei d'Administració i Contabilitat de la Facenda Pública. Este proyecte va supondre importants innovacions sobre la llavors vigent Llei d'Administració i Contabilitat de 1850. El proyecte de llei de 1869 inclou entre els seus títuls a l'intervenció. La necessitat de regular per mig de llei una intervenció administrativa dels contes es deu a que en la Constitució de 1869, el Tribunal de Contes va deixar d'estar vinculat al poder eixecutiu, i es va vincular al poder llegislatiu, per lo que existia l'absoluta necessitat per al Govern de verificar les operacions d'intervenció i examen en la finalitat de que el resultat de la seua gestió econòmica aplegara al Tribunal tan depurat com fora possible.

Este innovador proyecte, vist en bon agrade per les Corts no va prosperar per avatars de la política, quedant en suspens per més de sis mesos. Davant açò, i ya en Laureano Figuerola com a ministre de Facenda, est va solicitar a les cambres la retirada del proyecte per a substituir-ho per un atre, l'anomenada Llei Figuerola. En maig de 1870 el ministre Figuerola va presentar a les cambres un nou proyecte, basat en el Proyecte de Ardanaz, en llaugeres modificacions en lo relatiu als contes provincials i municipals. Dels 75 artículs que posseïa la llei, 49 eren una reproducció dels del proyecte de l'anterior ministre. Açò va ser aixina perque, en paraules del propi Figuerola, este s'havia llimitat a «estudiar-los i introduir en ells les modificacions que creguera oportunes». La llei va ser aprovada en juny.

Esta llei arreplegava en el seu Capítul V a l'Intervenció. Conferia el caràcter d'interventor general de l'Administració de l'Estat al director general de Contabilitat i otorgava a la direcció general la responsabilitat de fiscalizar «tots els actes de l'Administració Pública que produïxquen ingressos o despeses, intervindrà l'ordenació i eixecució dels ingressos i pagaments i durà tota la Contabilitat de l'Estat». També desplegava al personal de l'intervenció, cridats «agents interventors» (actuals interventors delegats) en tots i cada u dels organismes i departaments de l'Administració estatal. Complementant estes reformes, la Llei de Presuposts de 1870 va crear el Cos especial de Contabilitat i Tesoreria de l'Estat per a crear un cos unificat d'experts en contabilitat i intervenció.

L'importància de les funcions fiscalizadoras conferides a la Direcció general de Contabilitat varen ser tals que en 1871 es renombró com a Direcció general de Contabilitat i Intervenció de l'Administració de l'Estat.

El 7 de giner de 1874, es va aprovar a proposta d'Echegaray, qui llavors era ministre de Facenda en els últims dies de la Primera República, el Decret que otorgava oficialment a l'Intervenció General de l'Administració de l'Estat, que deixava de cridar-se Direcció general de Contabilitat, un paper fiscalizador, interventor i contable, sent el seu titular, l'Interventor General, al que se li considerava en categoria màxima dins de l'Administració, assumint de nou les funcions que li atribuïa la Llei de 1870, llevat el fallo de contes i la persecució de reintegres i alcanç, que passaven al Tribunal de Contes. Afirmava el citat Decret que l'Intervenció General es configurava per a «l'alta i noble missió de velar per l'exacta aplicació de les lleis i per la guarda i llegítima inversió dels cabals, de les rendes i de tota classe de pertinences del país». José Ramón de Oya va ser nomenat primer interventor general, encara que des de 1870 els directors generals de Contabilitat ya contaven en esta distinció.

Professionalisació

Durant els anys següents serà regulada per diversos reglaments; els de 1878, 1893 i 1895. Posteriorment, també seria regulada per la Llei d'Administració i Contabilitat de 1911. Sense moltes variacions, estos reglaments varen mantindre l'Intervenció com un organisme dual —orgue fiscal i centre contable— i en una estructura al voltant de tres seccions: Contaduría d'Examen de Contes, Teneduría de Llibres i Secretaria (1878) primer; i Contabilitat Llegislativa, Secretaria i Intervenció i Contes Atrassats (1893) despuix. És també rellevant d'este periodo el Proyecte de Llei d'Administració i Contabilitat de 1893 presentat per Germán Gamazo. En lo rellevant a la IGAE, cal resaltar que el proyecte prevea la supressió del Tribunal de Contes i la seua integració en la IGAE, ya que Gamazo els considerava òrguens idèntics. També el fet de que prevea la inamovilidad tant de l'Interventor General com del Subinterventor General. No obstant, este proyecte no va aplegar a prosperar.

El sistema de rendició de contes era ineficaç i en numerosos retarts, per això en 1884 el ministre de Facenda Fernando Cos-Gayón va designar una comissió per a que investigara i informara sobre les causes d'estos retarts i les seues possibles solucions. La comissió la formaven el president del Tribunal de Contes, un conseller d'Estat, el subsecretari de Facenda, l'interventor general i el director general de Aduana. Entre les recomanacions de la comissió estava la creació d'un Cos Especial de Contabilitat, pero varen quedar en suspens fins a ser recuperades pel ministre Gamazo en 1893, que va crear dit cos baix el nom de Cos Pericial de Contabilitat de l'Estat. La creació d'este cos es va completar en 1894 en Amós Salvador Rodrigáñez com a ministre, i va unificar baix este tot el personal d'intervenció i contabilitat. Tal va ser l'èxit d'este cos, que durant décades va rebre els afalacs del Tribunal de Contes.

No obstant, a pesar de la bona llabor, el fet de que anaren dels pocs funcionaris que entrabar a l'Administració per oposició —en una época a on predominava la dedocracia— va provocar el recel del restant de funcionaris de la Facenda Pública va provocar una contínua disminució dels seus membres. No va ser fins a la Llei de 1911 que es va autorisar al Govern a solucionar este problema, i aixina ho va fer, en 1913, reorganisant el Cos Pericial. Esta reforma del Cos duraria més de setanta anys, puix va desaparéixer en 1984, encara que des de 1964 es va denominar Cos d'Intervenció i Contabilitat de l'Administració Civil de l'Estat. La mencionada reforma va supondre el seu desplegament per tots els òrguens de l'Estat —inclosos militars— i va tindre gran influència en el protectorat de Marroc.

Dictadura de Cosí de Rivera

Durant la dictadura de Miguel Primer de Rivera es va solucionar una de les grans fonts de polèmica en l'àmbit de la contabilitat, i era l'existència de dos òrguens —Tribunal de Contes i Intervenció General— en similars o iguals competències. La dictadura ho va solucionar suprimint abdós i creant el Tribunal Suprem de la Facenda Pública en 1924. Esta, sense dubte, va ser la més radical de les opcions propostes fins ara, perque inclús en la proposta de Germán Gamazo, si be suprimia el Tribunal de Contes, les funcions jurisdiccionals d'este no li les traspassava a la IGAE, sino a un centre administratiu independent. La dictadura va traspassar tot al nou TSHP, segons alguns autors, a inspiració de l'estructura contable de Mussolini.

La creació d'este Tribunal va supondre una reforma administrativa central de gran calat. La Direcció general del Tesor, que es renombró com a Direcció general de Tesoreria i Contabilitat, va assumir les funcions presupostàries, de revisió de la contabilitat provincial i de formació de la contabilitat general que abans tenia la IGAE. Els servicis a càrrec de les intervencions provincials es desdoblaron en dos: un servici de Contabilitat que assumien les Tesoreries de Facenda i un servici pròpiament interventor i fiscal, atribuït a les Intervencions provincials del Tribunal.

Tornada de l'intervenció

Una volta finalisada la dictadura en 1930, un dels primers actes del govern de Dámaso Berenguer va ser la supressió del citat Tribunal i de la denominació de Direcció general de Tesoreria i Contabilitat, que tornava a ser «del Tesor» i el restabliment del Tribunal de Contes i de l'Intervenció General, tots ells en les funcions tradicionals prèvies a 1924. El govern ho va justificar per considerar-ho ineficaç i que trencava en l'unitat de criteri de l'administració contable.

Segona República

Per a alguns autors, la Segona República va ser l'época dorada de l'Intervenció General de l'Administració de l'Estat. En opinió de l'interventor Augusto Gutiérrez Roures (1920-2002), interventor general entre 1976 i 1980, esta afirmació es recolzava en varis fets:

• S'establixen les Intervencions civils de Guerra i Marina integrades en la IGAE, en lo que l'àmbit de les seues competències s'estén a tota l'Administració de l'Estat.
• S'estenen les seues competències a l'inspecció de la despesa pública, tant a l'administració militar (en 1931) com a totalitat de la civil (en 1935).
• L'aprovació de la Llei de Bases per a l'Administració de la Facenda Pública de 1932, que:
  • Unifica la Contabilitat de l'Estat i otorga la competència exclusiva al Ministeri de Facenda, a través de la IGAE.
  • Establix una estreta relació entre les funcions de contabilitat en les fiscalizadoras i interventores.
  • Establix la necessitat de que tots els òrguens contables del Ministeri es nutrixquen de personal tècnic.

• S'establix l'independència dels interventors en relació en les autoritats la gestió de les quals devien fiscalizar. Els interventors delegats depenien únicament de l'interventor general. Esta independència es reflectix molt ben en que, a pesar de l'inestabilitat política, solament va haver un únic interventor durant tota la república, Adolfo Sixto Hontán (1931-1938), i que solament va ser substituït en l'últim any de la república.
• Els funcionaris de l'Intervenció General varen assumir, durant el periodo republicà, les més altes funcions de l'Administració financera. Açò era, ocupaven casi la totalitat de les places d'Inspectors de Servicis, aixina com eixercitaven els alts càrrecs del Departament de Facenda.

Caràcter civil

Ya a principis de el XX, varen aparéixer els anhels de dotar d'un caràcter civil a tota l'Intervenció de l'Estat, i prova d'això són les lleis de Presuposts de 1914 i 1920 que varen introduir —de forma efímera i incompleta— l'Intervenció civil de Guerra i Marina i del protectorat de Marroc. No obstant, este anhel no cristalizaría fins a la república, que definitivament va otorgar un caràcter civil universal a tota l'intervenció estatal.

Com ya hem mencionat prèviament, en 1931 s'introduïx l'intervenció en l'àmbit militar, en la creació per Decret de 2 de juliol el Cos d'Intervenció civil de la Marina. Este decret substituïa el Cos d'Administració de l'Armada, cridat des de la dictadura «de Intendencia i Intervenció», pel nou cos civil per a separar les competències gestors i interventores. El cap del cos era l'Interventor Central de la Marina. Lo més notable d'esta reforma va ser que el Decret no es va promulgar en nom del ministre de Facenda, sino en el del ministre de Marina, que voluntàriament va cedir estes funcions.

A diferència de l'Armada, en l'Eixèrcit de Terra existia separació entre les competències gestores i fiscalizadoras de l'activitat econòmica, estant estes últimes atribuïdes al Cos d'Intervenció de Guerra, en caràcter militar. La Llei de Reclutament de l'Oficialitat de l'Eixèrcit de 1932 (LROE) va reformar la forma d'ingrés a este cos, exigint que el personal tinguera caràcter civil. Va existir un periodo d'adaptació, durant el qual, el personal militar del Cos es va mantindre en ell i en els seus privilegis, que varen ser sent substituïts segons anava havent vacants. Estos principis de la LROE es varen reproduir en el Decret de 15 de febrer de 1933 que renombró el Cos com a Cos Civil de Guerra, que assumia tant la fiscalisació de la branca terrestre de les Forces Armades com del Ministeri de la Guerra, tot això baixe la dependència de la IGAE.

Dictadura de Francisco Franco

Pel que fa a l'àmbit de l'intervenció, la IGAE va mantindre les seues funcions tradicionals establides en 1870, és dir, centre directe de Contabilitat de l'Estat i encarregat d'intervindre els ingressos i pagaments, i tots els actes de l'Administració; i centre encarregat de l'elaboració dels Presuposts Generals de l'Estat i d'instruir els expedients de concessió de crèdits extraordinaris o suplementaris. És evident pero necessari dir, que el marc d'actuació calia entendre-ho llimitat pel règim polític autoritari.

La victòria sublevada va supondre també atres dos importants llimitacions a l'intervenció; la tornada de les intervencions militars i l'existència de determinats organismes autònoms.

Llimitacions

Intervencions militars

Entre les primeres mides de la dictadura relatiu a l'administració econòmic-financera va ser la restauració de les intervencions militars. La Llei de 7 de decembre de 1939 va tornar al Cos d'Intervenció de l'Armada el seu caràcter militar. Lo mateix va fer la Llei de 12 de juliol de 1940 recuperant el Cos d'Intervenció de Guerra.

Pero, sense dubte, la novetat va estar en la Llei de 7 d'octubre de 1939. Esta llei organisava l'Eixèrcit de l'Aire i creava, entre uns atres, el Servici d'Intervenció, habilitant a l'eixecutiu per a crear quants cossos anaren necessaris per al bon funcionament del Servici. Aixina es va fer, per decrets de 15 de decembre de 1939 i 5 d'abril de 1940, creant este últim el Cos d'Intervenció de l'Eixèrcit de l'Aire, de caràcter militar.

Organismes autònoms

Com hem mencionat, un atre llímit important eren l'existència dels organismes autònoms. El control de la IGAE era molt llimitat, degut a que el control econòmic-financer d'estos organismes recaïa en les seues pròpies tesoreries. Açò era aixina, segurament, per la major facilitat de controlar el conjunt de les operacions derivades de la gestió econòmica, i pel desig de concentrar els fondos de l'Estat en el Banc d'Espanya —a on les tesoreries depositaven els seus fondos— en la finalitat de reduir les necessitats de finançació d'est.

El reformisme dels anys 50

L'opacitat en la que treballaven els organismes autònoms va ser de gran preocupació per al Ministeri de Facenda durant la dictadura, per això entre la década dels 40 i els 50 es varen escomençar a restaurar els mecanismes de control per part de dit Departament, aixina com l'extensió de les competències de l'Intervenció General als mencionats organismes.

Aixina mateix, recuperant preceptes de la Llei de Bases de 1932, en 1952 es varen crear en els distints Departaments ministerials i els seus organismes depenents unes Oficines de Contabilitat en personal del Ministeri de Facenda. En 1953 es va actualisar el reglament de l'Intervenció General, actualisant les competències d'esta en funció de l'import dels expedients de despesa i ampliava algunes competències com la de facultar als Interventors delegats per a formular reparacions a les propostes de despeses que reglamentàriament devien fiscalizar. Igualment, i segurament de les més importants, el decret restablia l'independència funcional de la IGAE respecte del Ministre.

Plans econòmics i final de la dictadura

El final de la década dels anys cinquanta, i fins al final de la dictadura, la política econòmic-financera espanyola estarà basada en el Pla d'Estabilisació i els Plans de Desenroll. És una década de grans canvis normatius, i en ocasions contradictoris, com l'aprovació de la Llei de Règim Jurídic de les Entitats Estatals Autònomes de 1957 que sometia a estes entitats al control de la IGAE i, al mateix temps, l'aprovació de la Llei de Taxes i Exacció Parafiscales de 1958, que regulava i sometia al control de la IGAE a la parafiscalidad, salvava d'este control als fondos destinats a finançar el Crèdit Oficial.

En 1963 i 1964 es regulen dos aspectes clau per a la Facenda Pública: la contractació administrativa i el Patrimoni de l'Estat. Referent a la contractació, era la IGAE i les seues delegacions els qui assumien la fiscalisació prèvia de tot contracte, funció que s'amplia en 1975 a «els expedients motivats per contractes en general en els que es proponga el reconeiximent de drets o obligacions de contingut econòmic o l'adopció d'acorts dels quals es deriven aquells». També fiscalizaba les inversions derivades de contractes. Sobre el Patrimoni de l'Estat, l'Intervenció General devia informar prèviament sobre qualsevol operació relativa a dit patrimoni.

Direcció general de Presuposts

Vore també: Direcció general de Presuposts

En 1963 es recupera la Direcció general de Presuposts (DGP) —orgue que ya va existir entre 1938 i 1939—, que assumia les funcions de la Direcció general de Règim Fiscal de Corporacions, i les competències presupostàries que fins a llavors tenia l'Intervenció General de l'Administració de l'Estat, separant definitivament de la IGAE els servicis relacionats en l'elaboració dels Presuposts Generals de l'Estat i en la tramitació dels expedients de modificació dels crèdits presupostaris. Això sí, la Contabilitat i el control de la fase ejecutora dels presuposts seguia sent competència de la IGAE.

Segona Restauració

La Llei d'Administració i Contabilitat de la Facenda Pública de 1911 s'havia quedat obsoleta i no donava respostes les exigències de la Facenda Pública moderna. Ya en 1961, es va crear una comissió per a elaborar una nova llei, la redacció de la qual va finalisar en 1973. Una miqueta abans, en 1971, en Alberto Monreal Luque com a ministre de Facenda, el director general de Presuposts, José Barea, havia distribuït un proyecte de Llei General Presupostària elaborat en el seu departament, pero ni el seu proyecte ni el de la comissió varen eixir avant.

Un atre intent en 1973, esta volta baixe el paraigües de la Llei del Pla de Desenroll Econòmic i Social, va crear una comissió per a redactar un proyecte de Llei General Presupostària i d'Administració i Contabilitat de la Facenda Pública. El proyecte es va finalisar a finals de 1974 i es va presentar a les Corts a principis de 1975. La Comissió de Presuposts va aprovar el proyecte i es va votar en Ple a finals de 1976, sent promulgada pel Rei en giner de 1977 baix el nom de Llei General Presupostària.

Esta llei, referent a l'Intervenció General, va incloure dos novetats transcendentals, sent estos l'inclusió de dos noves modicidades de control: el financer i el d'eficàcia.

• Control financer. La llei establia que estaven somesos a este control tots els Organismes autònoms i Societats estatals, és dir, els servicis que integren l'Administració General de l'Estat i les seues entitats autònomes. Pero ademés, estén este control a totes societats mercantils, empreses, entitats i particulars per raó de les subvencions corrents, crèdits, avals i demés ajudes de l'Estat o dels seus Organismes autònoms o d'un atre modo concedides en càrrec als Presuposts Generals de l'Estat. És dir, no eixercix un control únicament públic, sino també en tot element privat relacionat en els presuposts.
• Control d'eficiència. Este control preceptiu d'eficàcia, diu la llei, «s'eixercirà per mig d'anàlisis del cost de funcionament i del rendiment o utilitat dels respectius servicis o inversions, aixina com del compliment dels objectius dels corresponents programes.» En definitiva, la missió fonamental d'este control és la de proporcionar al gestor l'informació adequada sobre la marcha dels programes sobre objectius i costs, aixina com les causes de les desviacions, per a poder corregir-les o inclús, revisar les decisions ya preses.

Ademés, en 1976 desapareix el Cos de Contadors de l'Estat que s'integra en el Cos de Gestió de la Facenda Pública.

Constitució de 1978

La Constitució de 1978 otorga al Tribunal de Contes el ranc d'orgue de rellevància constitucional i ho definix com «el suprem orgue fiscalizador» tant dels contes com de la gestió econòmica, estenent la seua jurisdicció a tot el sector públic i ho fa dependre de les Corts, pero únicament en lo relatiu a informar anualment, puix li concedix jurisdicció pròpia i als seus membres, el mateix estatus que a un juge. No fa menció alguna al control intern de l'Administració, que seguia existint per la vigència de la Llei General Presupostària de 1977 i que s'ha mantingut en les successives reformes llegislatives (1988 i 2003).

La Llei de Mides per a la Reforma de la Funció Pública de 1984 crea el Cos Superior d'Inspectors de Finances de l'Estat, per integració dels Cossos d'Inspecció de Segurs i Aforro; Inspectors de Aduana i Imposts Especials; Intervenció i Contabilitat de l'Administració Civil de l'Estat i Inspectors Financers i Tributaris.

En l'administració militar, en 1985 una llei va unificar els cossos d'intervenció de les branques militars baixe el nou Cos Militar d'Intervenció de la Defensa. En 1987, es va modificar el nom del Cos d'Intervenció i Contabilitat de la Seguritat Social (creat en 1977) pel de Cos d'Intervenció i Contabilitat de l'Administració de la Seguritat Social, que des de 2014 es denomina Cos Superior d'Interventors i Auditors de l'Administració de la Seguritat Social.

Funcions bàsiques

La característica fonamental d'esta Institució, essencial en l'història de la Facenda Pública espanyola des de fa 140 anys és que aúna o aglutina dos funcions claus per a reforçar una i una atra respectivament: la contabilitat pública i el control de la gestió pública. En això la contabilitat dispon del control per a assegurar la seua regularitat i realitat i el control de la contabilitat com a font d'informació insubstituible per a verificar la gestió econòmica.

En l'actualitat cada una d'eixes dos funcions són efectuades dins de la IGAE per unitats en ranc de Subdirecció General (lo que assegura la seua independència i professionalitat en estar dirigides per funcionaris interventors de carrera en actiu i no per alts càrrecs de nomenament discrecional): dos Subdireccions per a la fiscalisació prèvia de la gestió pública, l'Oficina Nacional d'Auditoria, creada en 1997, per a coordinar i eixecutar totes les actuacions de control posterior i auditoria pública i l'Oficina Nacional de Contabilitat, creada en 2013, per al desenroll de tots els comesos contables que li corresponen. Ademés dispon d'una Subdirecció d'Organisació i mijos i del Servici Nacional de Coordinació Antifraude que assumix les funcions de relació en la OLAF de l'Unió Europea.

Des de 1996 es va integrar ademés en la IGAE els servicis d'informàtica i noves tecnologies en tota l'àrea presupostària, que s'eixercix a través de quatre Subdireccions.